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[关键词] 国家审计;报告制度;规范
2004年6月,_公布了最新年度政府审计,大批案件被曝光,十多个部委被点名,在社会上引起风暴般的效应。本来,国家审计机关公布审计结果本身并没有什么特别之处,然而,如此不留情面地揭发中央部委和地方政府的问题,触动体制痛处,这还是第一次。此次国家审计结果的公布及此后产生的争议,也引发人们思考:国家审计结果为什么要向社会公布、如何向社会公布?笔者就此问题发表拙见。
一、国家审计报告制度的特点
由于审计对象不同,政府和民间的审计报告制度也有不同之处,从理论上看具体表现如下:
(一)依据的法规不同。国家审计的主要对象,依据《宪法》和《审计法》规定,必须接受审计的部门和单位包括:_各部门、地方人民政府及其各部门;国有的金融机构;国有企业和国有资产占控股地位或者主导地位的企业;国家事业组织;其他应当接受审计的部门和单位,以及上述部门和单位的有关人员。他所依据的主要法规为《_审计法》,根据《_审计法》的规定实施审计工作。而民间审计的主要对象是盈利单位,他所依据的法规为《_注册会计师法》,根据《_注册会计师法》的规定实施审计工作。因此,政府和民间的审计对象不同决定了它们在法律上的立足点也不相同。
(二)审计报告的程序不同。由于政府和民间的审计的性质不同,政府审计是一种代表人民意志的审计活动,而民间审计则是代表相关利益集团利益的审计活动。因此,它们的程序也各不相同,前者是按行政程序来进行的,而后者则是按法律规定程序和民间惯例来进行的。
(三)审计报告的内容不同。国家审计的内容是这些部门和单位的财政收支和财务收支。接受审计监督的财政收支,是指依照《_预算法》和国家其他有关规定,纳入预算管理的收入和支出,以及预算外资金的收入和支出。接受审计监督的财务收支,是指国有的金融机构、企业事业单位以及国家规定应当接受审计监督的其他各种资金的收入和支出。财政、财务收支的划分不是截然对立的,在某些方面它们是重合或交叉的。而民间审计报告是指注册会计师根据独立审计准则的要求,在实施了必要的审计程序后出具的,用于对企业或实行企业化管理的事业单位年度会计报表发表审计意见的书面文件。
目前虽然国家审计在法律上就审计结果报告和通报作了大概的规定,然而,由于种种原因,从审计报告的实践来看,尚未有明确的、正式的国家审计结果披露制度。而民间审计则已有一套完整的审计报告体系。
因此,从政府和民间的审计报告制度的比较中可以看出,国家审计报告制度是有其自身的特点,同时也可以发现,国家审计报告制度还有待建立和完善。
二、国家审计报告制度的前提
国家审计报告的披露是社会经济发展到一定阶段的产物,是政治文明进步的标志。国家审计结果之所以要公开透明,主要基于如下考虑:
(一)公共资金和公共资产的委托与受托关系的需要。所谓国家财产,在我国以公有制为主体的前提下,就是国有资产。我国法律规定,国有资产归全民所有。我国法律还规定,由公民纳税形成的公共资金,使用前必须列入各级政府预算,预算由人民代表批准,预算执行接受人民监督。作为政务公开的重要内容,审计报告的公开、公告制度是推进政府行为公开,促进依法行政的重要手段,也是实现审计工作公开、公正、公平的重要措施,同时也是确保审计质量的重要途径。
(二)压缩腐败产生的空间。制度经济学家们认为,腐败是“公共权力的非公共运作”,是“利用公共权力达到私人目的”。而腐败者的行为选择是典型的风险决策行为。美国经济学家贝克尔指出,“一些人成为罪犯不在于他们的基本动机与别人有什么不同,而在于他们的利益同成本之间存在的差异。”。而加强监督与制约,尤其是制度化的监督与制约,可以提高腐败行为的条件成本,加大其风险,从而“防患于未然”。因此,只有让监督变得无所不在(将监督对象的活动公之于众),让对权力的制约切实可行(具有独立性和强制性),握有权力的人才不敢越轨,不敢伸手,因为“伸手就被捉”。
(三)消除制度性信息不对称的现象。在行政领域,下级“糊弄”上级是经常发生的事。下级敢于大胆“糊弄”上级的根源之一是行政领域中普遍存在的制度性信息不对称。“信息不对称”不但存在于市场交易领域,也广泛存在于行政领域。上级虽然在权力上占优势,在信息方面,下级却占定了绝对优势;下级虽然在权力上受制于上级,但却可以通过封锁与扭曲信息“糊弄”上级。因此,解决制度性信息不对称问题应当从制度建设方面下手,审计监督制度以及审计结果披露制度是最为真实、有效的一种方法。
三、当前国家审计报告制度的缺失问题
在我国,审计结果公告方式尚处在探索阶段,因此国家审计报告制度从理论和实践角度看也处在形成过程中,目前还存在不少问题,主要表现在:
《经济责任审计结果报告》到底是细点好,还是粗点好?什么地方该细,什么地方该粗?首先要把握经济责任审计要回答什么的问题。从内容上说,结果报告要说清四个方面问题:第一,审计工作开展情况,即审计依据、时间、范围、内容、重点、审计对象的配合情况;第二,目标任务完成情况及财政财务收支基本情况;第三,审计对象履职情况评价;第四,存在的主要问题和审计建议。这里,审计评价是核心,查处问题是重点,整改纠错是关键。其次,经济责任审计结果报告是向政府汇报审计情况的工作报告,从便于阅读,精简文字的角度,应该详略得当,重点突出。
一、基本情况要凸显总体,突出重点
第一,基本概况。简要概述被审计单位的基本情况,被审计领导干部任职时间和分管工作等。这部分要简明,主要是做好背景说明。第二,财政财务收支情况可以采用汇总描述,列表说明的方法。财政财务收支要给人一个整体印象,不必过细;目标任务完成情况应单独说明;重点资金和重点项目情况可做详细说明。一般采用列表的方式,不用多费笔墨,一目了然,而且便于分类比较。被审计单位取得的业绩或重要荣誉也可在基本情况中概括说明,予以辅证,体现经济或社会效益情况。第三,审计实施情况,不用过多篇幅,交待清楚,重点说明就行。基本情况的重点在目标任务完成情况和财务状况、财务成果的反映上,不必篇幅过长。
二、审计评价
由于审计对象所处单位行业、性质、级别不同,评价内容、评价标准也各不相同,如何才能客观公正地做好对审计对象的评价,特别是准确反映领导干部依法行政、依法理财的业绩和表现,一直是从事经济责任审计工作的审计人员长期以来探讨的课题。
结合近年来经济责任工作形势发展和审计业务视角转换,笔者认为应注意三方面问题:
第一,评价的内容可以适度拓展。现在经济责任审计主要是围绕会计信息的质量(真实性、完整性),财经法规政策的执行情况,国有资产管理情况,重大建设项目管理情况,重大经济决策情况,个人廉洁自律情况等来进行评价。但多数仍停留在财务层面,真正涉及绩效评价的不多,为什么?一方面是没有掌握更多关于工作成效的信息、资料,评价缺乏内容的支撑;另一方面也是由于评价标准的缺失,导致无法把握评价的度,即“量”和“度”的问题。而绩效评价不仅是审计工作的方向,也是干部监督管理部门正确评价衡量干部业绩的需要,因此,审计内容要向工作的效率、效果、效益方面拓展,搜集的信息不仅仅局限于财务信息,要向业务、行政、社会信息延伸,这就要求审计方法也要多样化。只有跳出传统审计方法的束缚,掌握了充足的信息资料,才能进行分析研究,透过财务信息看效益。
第二,评价方法可以多样化。可以定性评价,也可以定量评价,最好采取写实的办法,必要时引用一些数据或例证。注意在评价中引用数据,其来源应有一定可靠性,一是经审计确认的;二是政府公告的;三是社会公认的;四是被证明了的。运用例证,则要注意所举例子要典型,有代表性,能够支撑观点。
第三,运用审计分析。对于一些出现问题较多或比较复杂的单位,要注意综合分析,从体制、政策、管理、观念上以及内外部环境上进行分析,指出原因。把原因分析运用到评价中,有利于客观地反映情况,分清责任,一方面能让政府和组织部门更加清晰深刻地看到问题的本质,另一方面也更容易让审计对象认可接受。原因分析应有一定政策水平,注意要实事求是,切中要害。
三、审计发现的主要问题
对审计查出的问题的表述,结果报告应简洁明了、条理清楚、重点突出,主要体现在以下环节:
一是事实清楚、定性准确。准确指出问题性质,只讲结果,不讲过程;二是引用法律法规,点明法规名称、条款即可,不用详细引用具体内容,重要或复杂问题需交待清楚的除外;三是问题金额统一使用万元单位,便于阅读;四是问题要分类归纳,不必逐一列示,同类性质或某一个方面的问题汇总反映,具体列举。在问题的筛选上,可以有所取舍,突出主要和重要问题,一些金额较小、性质轻微,与个人履职无关,不影响主流的枝节问题可以不在结果报告中反映,以免显得琐碎和凌乱。相反,这部分在经济责任审计报告应写详细,便于被审计单位进行对照检查,逐一整改。特别要提到的是,审计报告征求意见稿一定要细,因为是征求审计对象意见的,过程、结果、定性、依据都要交待清楚,便于正确理解和核实认定,出具正式结论就可以在征求意见的基础上浓缩和概括了。
四、审计处理意见和建议
这部分应注意三点:第一,对查出问题的审计处理可以一笔带过,对于个别重点事项,需要单独交待的,予以概括说明。
[摘 要] 本文探讨了审计公告制度下审计公告的信息质量特征,认为审计公告的一般质量要求有客观性、及时性、明晰性及谨慎与保密性四个特征;并与会计报告的信息质量特征作了比较,认为二者都要求客观性和及时性,但审计公告强调谨慎与保密性及明晰性,而会计报告强调相关性、可比性、重要性和可理解性
我国1994 年通过的《_审计法》第36 条规定:“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。”这就为我国实行审计公告制度奠定了法律基础。_制定的《2003至2007年审计工作发展规划》提出,“推行审计结果公告制度,充分发挥社会舆论监督作用”,“改进现行审计报告的形式和内容要求,建立适合于对外公告的审计报告制度”,“积极实行审计结果公告,逐步规范公告的形式、内容和程序,到2007年,力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果,除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外,全部对社会公告”。这个工作发展规划,表明了_大力推进审计公告制度的决心。那么,作为审计公告制度的载体——审计公告,它对信息披露的质量要求是怎样的呢?与会计报告的信息质量要求有什么不同?笔者想就此作一下探讨。
一、审计公告信息披露的质量要求
(一)客观性
《审计法》第四章第三十六条规定:“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。”作为审计公告主体的国家审计机关必须依法公告,在公告方式、内容、程序等方面,不得随意变通,并负有相应的法律责任。因此审计机关向社会公布审计结果,应当客观公正,实事求是。公告的内容必须与相关的法律内容协调统一,所公告的内容本身必须遵循法律,且具备法律效力。审计机关要重视审计复核,保证审计成果的质量。在公告时,应客观阐述审计项目内容、审计依据、审计过程及其结果,既要避免出现性质定错、观点偏颇、修饰过分、议论不当等情况,也不能隐瞒情况,甚至欺骗公众。公告的内容不允许有关领导、人员对其进行删除和修改,在事实上要准确无误,不能有任何差错。
(二)及时性
一般情况下,为了保证审计结论和审计公告的严肃性及一致性,审计机关向社会公布审计结果,应当在审计意见书、审计决定书等审计结论性文书生效后进行。这样做是为了避免公告在前,结论在后,万一前后矛盾,造成工作被动的局面。但往往在审计工作中,我们会碰到这样的情况,即有些问题不一定非要等到整个审计项目结束后才能进行审计公告,只要对审计结论把握较大,且又能够说明问题,可以考虑随时公告。及时公告有助于审计公告早日发挥社会监督的职能,如果公告不及时,乃至时过境迁,审计公告就发挥不了应有的作用。不过需提请注意的是,在这种情况下,审计机关必须谨慎,要采取措施,切实避免提前公告可能产生的负面影响。
(三)明晰性
审计公告的对象包括社会各个层次、广大人民群众,他们中的大部分人都非审计专业人士,有可能对审计工作不了解或不太了解。这就需要审计部门在撰写拟将通报、公布的审计结果时, 要求审计公告要清晰、简明和通俗易懂,即明晰性。一要选定适当的公告格式,针对不同用途的审计公告采用不同的格式,如章节式、书信式、函件式和证词式等类型。章节式公告适用于涉及普通公众利益、题材广泛的信息,一般可按审计报告的“基本情况、存在的问题、审计评价、审计处理意见、审计建议”等五部分的基本模式对外公开;书信式公告比章节式短,适用于涉及普通公众利益、题材相对狭窄的信息;函件式适用于某个狭窄题材或简单问题的简短公告,读者与被审计事项相关;证词式公告则是用来在听证会上支持口头陈述或提交给听证会的书面记录。二要依法定程序报经国家审计领导机构批准。审计公告内容不仅要反映和揭露问题,还要提出有针对性的对策和建议;不仅要有数据,还要有分析,为了明确说明问题,数据比较还可以用图表来表示。
(四)谨慎与保密性
我国《审计法》第36 条第2 款规定:“审计机关通报或公布审计结果,应当依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密,遵守_的有关规定”。《审计机关公布审计结果准则》第5条也规定:“审计机关向社会公布审计结果,必须经审计机关主要负责人批准;涉及重大事项的,应当报经本级人民政府同意”。该准则第9 条还规定:“审计机关向社会公布审计结果,应当依法保守国家秘密和被审计单位及相关单位的商业秘密,并充分考虑可能产生的社会影响。”所有这些规定,都充分体现了政府审计机关向社会公布审计结果应带着非常谨慎的态度,认真做好周密的保密工作,控制有可能产生的负面影响。审计机关向社会公布审计结果形成的有关材料,应按有关规定整理归档。如果未按照有关规定擅自向社会公布审计结果的,应当依法追究有关人员的责任。
二、审计公告和会计报告信息质量的异同点
[关键词]国家审计公告;审计报告;国家审计
一、引言
审计公告制度是反应受托责任者代表国家和公众利益履行职责的总体情况的最直接的环节,可以有效地发挥审计监督、立法监督、舆论监督和社会监督多重约束机制的作用,促进受托责任者履行职责,有助于国家治理水平的提高。完善审计公告制度必然能够更好的发挥审计的建设性作用,从而实现国家治理的水平的提升。本文着重从国家治理的角度分析了国家审计报告存在的问题,并探讨改革的方向。
二、审计公告中存在的问题
(一)审计体制的障碍我国现在实行的是行政型的审计模式
地方审计部门在上级审计部门和同级政府部门的双重领导之下,审计的经费、人事关系等均受制于政府,审计报告公开前也需要经过同级政府部门的同意,严重影响了审计部门的独立性和权威性,降低了审计部门的效率和效果,削弱了国家审计在国家治理中的作用。
(二)审计报告的内容的不完善
1、合规性审计为主,制约免疫功能的发挥。我国国家审计仍处于发展阶段,尤其是审计公告制度尚处于发展的早阶段,审计报告的主要内容还集中于合规性审计阶段,与西方国家早期审计阶段有相似的地方。基于国家治理的角度,国家审计不应该局限在合规性审计。杨时展先生认为:随着民主制度的发展,委托人所关心的受托责任目标有合法性转向经济型、效果性、最终发展成为对社会福利性的关心[5]。基于此,陈骏和吴青川(2009)提出国家审计的三大治理功能:即监督功能,评价功能和瞻前功能,分别对应审计合法性、经济性和效益性、社会福利三个方面[1]。可见,我国的审计公告的内容还是低层次的。
2、审计报告的内容简单。对比2004年第1号公告:“50个县基础教育经费审计调查结果”和2012年第26号公告:“54个县财政性资金审计调查结果”不难发现审计报告的内容很粗略,而且近十年中这种情况并没有得到很好的改善。
3、审计报告形式不规范。无论是与会计师事务所出具的报告相比还是与国际上其他具备较为完善的审计公告制度的国家出具的审计报告相比,我国国家审计报告存在随意性,缺乏必要的审计报告格式,在一定程度上削弱了国家审计报告的作用,制约了审计报告的发展。
(三)审计公告不及时
受审计公告体制和审计人员的制约,我国审计报告的公告存在严重的滞后性。例如:对中国中信集团公司2010年度资产负债损益审计结果的公告在2012年6月1日才报出。具有很长时间的滞后性,相比于民间的审计一般于下一年3月分左右出报告相比,国家审计报告的中提供的信息对信息使用者来说较为陈旧,这在一定程度上制约了人大获得最新信息的能力,制约了我国国家治理的发展。
(四)责任追究制度的缺失
审计风暴后,关于问责制的建立在理论界已经风起云涌,但至今我国仍未建立完备的问责制度,在一定程度促使了屡审屡犯现象的产生。我国现行的行政模式的审计公告制度下,权责不清,问责主体的独立性较差,且责任主体模糊,造成我国审计发现问题“雷声大”,处理问题“雨点小”的尴尬处境。
(五)法律依据不足
1、缺乏刚性的法律依据。2001年8月1日颁布的《审计机关公布审计结果准则》首次以法规的形式确立了审计结果报告制度,但仅规定审计机关可以向社会公布某些审计事项的审计结果,缺乏刚性的法律要求作为依据。这不仅不利于审计人员开展审计工作,而且不利于调动审计人员的积极性。从现有的法律框架来看我国的审计公告是一种不完全的公告,但国家治理结构下的国家审计应该实行的是完全审计。因此,完善现有的法律是必然选择。
2、法规过于笼统,实际操作不规范。现行相关法律法规仅对审计公告制度做了笼统的规定,且相关法律间的规定并不完全统一。这种粗线条的法律依据必然导致实务操作过程中的主观性,弱化审计公告的积极效应。
三、完善审计公告制度的对策和建议
(一)改良审计体制
鉴于现行的地方审计机关的“双重领导”带来的诸多弊端,改良现行的审计体制十分必要。具体来讲就是以审计机关的“垂直领导”取代现行地方审计机关的“双重领导”。首先,脱离地方行政机关的地方审计机关具有更好的独立性,其出具的审计报告更加具有客观公正性,增强了审计公告的积极效用。其次,审计机关跳过了公告前需通过本级人民政府同意的环节,可以缩短审计报告报出的程序,进而节约了时间,及时公开审计报告将得以实现。最后,“垂直领导”有助于国家治理中权责的划分,有助于实现国家审计部门与其他部门间的合作。
(二)完善审计报告的内容
为了更好的发挥审计在国家治理中的建设性作用,应该改善审计报告的内容,具体来说可以从三个维度来改善:1、增加报告内容深度,即细化审计报告披露的内容。首先,细化对于国家审计中发现问题的描述。其次,增加对未发现问题的审计内容进行披露。国家审计的目的不是纠错,而是作为国家治理的一个重要组成部分,其报告的内容不应该局限在纠错方面而应该对被审计单位整体做出一个评价。2、扩大报告广度,即扩大审计报告的范围。首先,扩大被审计单位的类型,现行被审计单位的类型包括:_的并列机构,_下属的工作机构和国有控股公司等,还需进一步公开人大及其常委会,各派和_中央下属机构等部门[3]。其次,增加对国家审计的披露,审计机关自身活动的披露有助于审计机关工作的公开化、透明化,有助于国家治理水平的提高。3、提高审计报告的规范性,即规范审计报告基本要素,使审计人员有章可循。
(三)审计公告制度适度的向后扩展
为了更好的发挥审计作为国家治理的免疫系统的作用,审计公告制度应该向后扩展,即与问责制相连接。其次,对发现问题的被审计单位进行连续审计,并根据上期审计发现的问题进行追踪,检查,报告,披露其整改的情况。
(四)完善相关体系建设
首先,建立审计结果公告质量标准、考评制度和审计结果公告质量检查等制度体系,从制度上提高审计报告的质量。其次,构建审计公告风险预警和审计公告补充机制,对审计公告中可能出现的问题及时采取相应的措施,以降低审计公告风险[4]。最后,建立健全法制体系,使审计人员有章可循,提高审计效率,规范审计行为。
参考文献
[1]朱灵通.论我国政府审计信息公开的三位拓展[J].财会月刊.2011(10).
[2]雷俊生.审计结果公告中的审计风险防范[J].财会通讯,2006(02).
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